Астрахань в конце XX века » Формирование государственных органов власти и системы местного самоуправления, принципы их взаимосвязей
Разместил: Admin   Дата: 03.02.2008 01:14
Комментарии: (0)   Рейтинг:
Краткий экскурс в недалекое прошлое свидетельствует, что в 60-80-е гг., несмотря на элементы известной демократизации политической жизни общества, продолжали сохраняться многочисленные деформации, истоки которых зримо просматриваются в предшествующие годы. Это особенно хорошо видно на развитии и деятельности Советов. В 60-х - первой половине 80-х гг. действовал такой политический механизм: представители трудящихся собирались на сессии Советов лишь для того, чтобы в течение нескольких дней обсудить и утвердить решения, подготовленные бюрократией исполнительных органов. Тем самым документы Советов по существу оказывались лишенными самостоятельности в законодательной деятельности влиянии на государственное строительство, на проведение в жизнь принимаемых решений. Сложный процесс организационного формирования Советов всех уровней вел к злоупотреблению власти в центре и на местах, исключалась возможность контролировать действия руководящих должностных лиц.

Падал престиж Советов, снижался интерес населения к их деятельности. Сфера законодательной и представительной власти была формализована, резко усилилась роль партийно-административной бюрократии, отсутствовала реальная контрольная деятельность трудящихся, ослабла самостоятельность общественных организаций. Советское государство нуждалось в создании качественно новой политической обстановки, в кардинальных политических, социально-экономических и культурно-идеологических реформах, в качественно новых изменениях всех сфер жизни и деятельности.

С середины 80-х и особенно с начала 90-х гг. в России, как и в целом в СССР, стали происходить серьезные изменения. Они затронули все стороны социально-экономической и особенно политической жизни советского общества; протекали весьма быстро, носили противоречивый характер и имели серьезные последствия для России и всех республик, входивших в Советский Союз.

Политическая ситуация особенно кардинально стала меняться после известных событий 1991 и 1993 гг. 17 марта 1991г. состоялся Союзный референдум по вопросу: «Считаете ли Вы необходимым сохранение СССР как основной федерации, в которой в полной мере будут гарантированы права и свободы человека любой национальности?». В референдуме в целом по стране приняло участие 147 млн. человек. За сохранение Союза высказалось 112 млн. человек, т.е. 78% голосовавших. Таким образом, распад СССР не был фатальной неизбежностью. Он обусловлен в большей мере субъективными, нежели объективными факторами. Августовские события 1991г., спровоцированные политиками, ускорили распад СССР В декабре 1991г. Б.Н. Ельцин, первый Президент Российской Федерации (избран 12.06.1991г.; 3.071996г. избран вторично) совместно с руководителями Украины и Белоруссии подписал Беловежские соглашения о прекращении существования СССР и создании Содружества Независимых Государств (СНГ). В соответствии с Указом Ельцина «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» (сентябрь 1993 г.) была ликвидирована система Советов. По инициативе Ельцина была разработана новая Конституция Российской Федерации. В ходе референдума, состоявшегося 12 декабря 1993г., большинство проголосовавших избирателей (32937630 человек) высказались за принятие Конституции. Все эти меры привели к политической смене государственного строя в России.

Еще 28 августа 1991г. Указом Президента России на территории нашего края был образован новый орган руководства - Администрация Астраханской области, Главой Администрации назначался А.П. Гужвин, бывший председатель исполкома областного Совета народных депутатов. По Конституции 1993 г. Астраханская область получила статус субъекта Российской Федерации (в составе других 89 субъектов). Реализуя положения Конституции, Администрация Астраханской области сразу же приступила к поэтапному формированию исполнительной и представительной ветвей власти, без конструктивного взаимодействия которых невозможно осуществление функций государственной власти.

В соответствии с Указом Президента РФ №1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ» и № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» областной администрацией была развернута работа по подготовке и проведению выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Работа по реализации поэтапной конституционной реформы в регионе осложнялась отсутствием необходимой законодательной базы. Администрация взяла на себя ответственность за создание максимальных возможностей и условий для свободного выбора, для формирования демократическим путем полномочных органов представительной власти, способных решать стоящую перед областью проблемы, обеспечивать стабилизацию производства, формирование бюджета, уровень занятости населения, его социальную защиту и др. С этой целью постановлением Главы Администрации Астраханской области из специалистов областного Совета народных депутатов, Администрации, органов власти и управления городов и районов была сформирована рабочая группа, подготовившая предложения по концепции и структуре представительного органа государственной власти области, по реализации реформы местного самоуправления, а также проекты положений «Об органах государственной власти Астраханской области и выборах в Астраханское Представительное Собрание», «О местном самоуправлении в Астраханской области и выборах в органы местного самоуправления». Одновременно были рассмотрены предложения районов об изменении их административно-территориального устройства, назначена дата выборов.

На органы исполнительной власти легла основная работа по организации 6 марта 1994 г. выборов в Астраханское областное Представительное Собрание и органы местного самоуправления. Одновременно проводились выборы трех глав местного самоуправления районов области, 23 глав местного самоуправления - глав администраций, выборы 161 главы населенных пунктов. С этой целью было разработано Положение «О выборах глав местного самоуправления».

В целях оперативного руководства подготовкой выборов во всех администрациях были созданы рабочие группы по оказанию содействия избирательным комиссиям. Для оказания практической помощи на местах за районами области были закреплены руководители и специалисты Администрации. Предвыборная кампания освещалась во всех средствах массовой информации.

В результате выборов 6 марта 1994 г. в области было сформировано 145 представительных органов местного самоуправления и районных представительных собраний, глав местного самоуправления и, главное, - было сформировано правомочное областное Представительное Собрание.

В связи с тем, что по 7 округам выборы не состоялись, они были проведены там повторно 9 сентября, причем были признаны состоявшимися, так как явка избирателей оказалась вполне удовлетворительной. Это позволило сформировать городское Представительное Собрание, а областное пополнилось представителями населения областного центра.

Таким образом, в Астраханской области впервые была разработана и сформирована принципиально новая система представительной власти в регионе. На смену достаточно громоздким Советам различных уровней пришли органы народного представительства, отражающие структуру и уклад соответствующих административных делений, начали свою работу в соответствии с действующим законодательством 150 глав населенных пунктов, 25 глав местного самоуправления - глав администрации, 156 представительных собраний.

Впоследствии опыт работы по организации выборов в Астраханской области был положен в основу Всероссийского семинара - совещания руководителей избирательных комиссий и организаторов избирательных кампаний в регионах, в ходе которого участники наметили направления совершенствования избирательной системы в РФ.

В 1995-1996 гг. продолжалось дальнейшее становление Астраханской области как полноправного субъекта Российской Федерации. Конституционный статус области в этом плане наполнялся реальными государственно-правовыми, организационными, функциональными и иными атрибутами. Главным приоритетом Администрации области являлся поиск такой модели взаимодействия между ветвями власти, которая бы органически сочетала в себе противоречивое единство независимости, самостоятельности и в то же время взаимного дополнения всех ветвей власти. Следует отметить, что общим фоном этого поиска являлись непрерывные избирательные кампании со всеми вытекающими отсюда последствиями - влиянием неизбежной в этих условиях политической конъюнктуры, активизацией политических партий, общественных объединений, профессиональных союзов.

Существенным фактором упорядочивания политических и управ-ленческих процессов на территории Астраханской области стала ра-бота над проектом Устава области. Работа над ним началась еще в 1994 г., однако лишь в 1996 г. сформировалась приемлемая концепция основного законодательного акта Астраханской области.

Осенью 1996 г. проект Устава был внесен в областное Представительное Собрание. Работа над проектом проходила трудно, однако конструктивный подход и со стороны Представительного Собрания, и со стороны Администрации области позволили снять ряд проблем. Устав области был принят в третьем чтении и передан Главе Администрации области для подписания и обнародования. Однако Глава Администрации счел необходимым отклонить принятый Устав в связи с тем, что ряд его положений противоречил принципу самостоятельности всех ветвей государственной власти и нарушал баланс власти в регионе. В результате совместной работы депутатам Представительного Собрания и Администрации удалось достичь общих позиций и 26 февраля 1997 г. Устав Астраханской области был принят, тем самым был подтвержден ее конституционный статус. Устав является основным правовым документом, который регулирует общественные отношения на территории области практически во всех аспектах.

Событием большого политического значения стали первые в истории региона выборы Главы Администрации Астраханской области. Для их проведения была подготовлена необходимая правовая база в виде закона Астраханской области «О выборах Главы Администрации Астраханской области» с изменениями и дополнениями, которые пришлось вносить для корректировки закона и его адаптации к конкретной политико-правовой ситуации.

Большую работу в этом направлении проделали депутаты областного Представительного Собрания, которые сумели своевременно подготовить данный закон и принять его. Выборы были четко организованы и, несмотря на сложности из-за совмещения выборов Главы Администрации области и выборов в муниципальные органы власти, прошли практически без нарушений прав и свобод граждан, предусмотренных Законом Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и избирательного законодательства Астраханской области.

Выборы Главы Администрации Астраханской области состоялись 8 декабря 1996 г. Избирательная комиссия Астраханской области зарегистрировала только двух кандидатов на должность Главы Администрации области. Два других претендента не смогли собрать подписи, еще два допустили ряд нарушений при сборе подписей и им было отказано в регистрации. В результате выборы состоялись при одном туре голосования.

При общем количестве избирателей в 728696 человек 52,3%, т.е. 381108 человек, отдали свои голоса за кандидатуру Анатолия Петровича Гужвина, избрав его Главой Администрации Астраханской области.

Одновременно с выборами Главы Администрации Астраханской области проводились выборы мэра г. Астрахани и Городского Совета, а также других должностных лиц и представительных органов местного самоуправления. Совмещение выборов в различные органы власти, безусловно, усложняло проведение избирательной кампании и избирательным комиссиям, и кандидатам. Но, в то же время, совмещение выборов существенно снизило финансовые затраты на их проведение и обеспечило высокую активность избирателей.

Для проведения выборов было сформировано 2 городских (гг. Астрахань и Знаменск), 11 районных, 139 поселковых, сельских территориальных, 164 окружных избирательных комиссий общей численностью 1564 чел. Для выборов депутатов было образовано 418 избирательных округов (221 - одномандатных и 197 - многомандатных). 8 декабря 1996 г. в Астраханской области было избрано 152 должностных лица и 151 представительный орган местного самоуправления. Не состоялись выборы лишь в Степановском сельсовете Камызякского района из-за отсутствия необходимо количества кандидатов в депутаты в многомандатном округе.

В Черноярском районе 8 декабря был проведен местный референдум об административно-территориальном устройстве района. На вопрос: «Согласны ли Вы на объединение всех сельсоветов, сел района в единое муниципальное образование - «Черноярский район», имеющий единый бюджет, Устав, районные выборные органы управление со структурным подразделениями в сельсоветах (селах)?» ответи-ло «Да» 65,9% принявших участие в голосовании.

На должность мэра г. Астрахани претендовали 4 кандидата. Из 361663 астраханцев приняли участие в голосовании 188065 человек (52%) из них 91587 (48,7% голосовавших) отдали свои голоса И.А. Безрукавникову, избрав его мэром города.4

В целом деятельность Администрации по обеспечению нормального хода избирательного процесса позволила гражданам реализовать свое конституционное право на выбор власти. Проведенные избирательные кампании прошли в атмосфере свободного волеизъявления избирателей и стали заметным этапом в формировании статуса Астраханской области как полноценного субъекта Российской Федерации.

Администрация Астраханской области, реализуя комплексные планы и программы федерального и регионального уровней, находится в постоянном взаимодействии с органами государственной власти Российской Федерации, областным Представительным Собранием, местными органами власти. Эти многоаспектные взаимодействия основываются на конституционных принципах и способствуют совершенствованию методов государственного управления.

Администрация области как структура государственной исполнительной власти несет ответственность перед Президентом и Правительством России за реализацию курса государственной политики, за обеспечение государственной правовой исполнительской дисциплины. Основные направления государственной федеральной политики задаются распорядительными документами и нормативными актами Федерального Собрания, Президента и Правительства России, поступающими в Администрацию на исполнение.

Администрация взаимодействует с ведомствами федерального центра и качестве заинтересованной стороны по вопросам реализации нормативных актов и программ Российской Федерации, непосредственно определяющих меры по социально-экономическому развитию Астраханской области, а также по проблемам, разрешение которых возможно лишь на федеральном уровне.

Особое направление в совместной деятельности Администрации области и Правительства РФ составляют целевые федеральные программы, реализуемые на территории Астраханской области. Как правило, инициатором программ является Администрация области. Программы отражают важнейшие направления в развитии области, имеющие федеральное значение.

Итогом длительной и интенсивной работы органов власти Астраханской области с федеральными органами власти стало подписание 30 октября 1997 г. Договора о разграничении предметов ведения и пол-номочий между органами государственной власти Астраханской области. Положения Договора явились основой для реализации права законодательной инициативы Главы Администрации области как в областном Представительном Собрании, так и в федеральных органах законодательной власти.

Взаимодействие Администрации с Астраханским областным Представительным Собранием строится на основе конституционного принципа разделения властей, функций и задач, определенных Уставом области, исходя из понимания ответственности всех ветвей государственной власти перед населением области.

К осени 1997 г. завершили свою работу депутаты Представительного Собрания первого созыва. За время его существования с 1994 г. было проведено около 70 заседаний, на которых рассмотрено около 1000 вопросов. Принято около 400 актов нормативного характера (Законов и Постановлений), более 500 актов ненормативного характера, около 200 замечаний и предложений к проектам федеральных законов.

Выборы депутатов Астраханского областного Представительного Собрания второго созыва, состоявшиеся 26 октября 1997 г., стали одним из важнейших событий в общественно-политической жизни об-щества. В отличие от предыдущих выборов 1994 г., выборы 1997 г. показали рост интереса избирателей и общественных объединений к формированию законодательного органа.

Всего борьбу за обладание 29 депутатскими мандатами вели 227 кандидатов. Своих кандидатов на данных выборах выставили 11 общественных организаций, хотя и ряд «независимых» кандидатов (выдвижение группами избирателей и самовыдвижение) поддерживался в разных формах общественно-политическими структурами.

Представители общественности области активно участвовали в проведении избирательной кампании на всех ее этапах. Гарантами легитимности Собрания стали более 6000 граждан, входивших в состав областной, 29 окружных и 630 участковых избирательных комиссий, и 1263 наблюдателя, в том числе 478 от партий и движений.

В состав областного Представительного Собрания второго созыва вошли 29 депутатов, председателем был избран П.П. Анисимов. В Собрании были сформированы шесть постоянных комиссий: правовая, по социальной политике, аграрная, по жилищно-коммунальному хозяйству, бюджетная, по проблемам малого и среднего предпринимательства.

Таким образом, в ходе оформления избирательной системы в 1996-1997 гг. в Астраханской области продолжалось демократическое ста-новление органов государственной власти и местного самоуправления.

Исключительно важное значение в социально-экономической, политической и других сферах деятельности Администрация области придает взаимосвязям с местными органами власти. История их взаимоотношений начала складываться несколько раньше, чем с государственными ветвями власти. Еще в 1990 г. был принят Закон СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства. При всем его несовершенстве Закон сыграл немалую роль если не в реальной перестройке, то, по крайней мере, в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти - он как бы открыл путь децент-рализации государства на демократической основе.

Следующим шагом на этом пути был Закон РСФСР о местном самоуправлении в РСФСР, принятый 6 июля 1991 г. Конкретизировав и развив многие идеи союзного Закона, этот Закон определил местное самоуправление как особый институт, отличный от государственно-властных учреждений, как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения на основе Конституции и законов Российской Федерации, а также законов республик в ее составе.

В соответствии с общей концепцией Конституции, принятой 12 декабря 1993 г., местное самоуправление непосредственно связыва-ется с возможностью самого населения решать соответствующие вопросы. Это существенно отличает трактовку местного самоуправления от той, которая была в прежней Конституции Российской Федерации: там упор делался на органы местного самоуправления и их функции, здесь же подчеркиваются права самих граждан как первичных субъек-тов самоуправления.

Исходя из конституционных принципов, Администрация Астраханской области строит свои взаимоотношения с органами местного самоуправления, стремясь создать единую вертикаль исполнительной власти при стимулировании условий для проявления местной инициативы и поддержке тех решений, которые направлены на создание благоприятной среды обитания и жизнедеятельности населения области. В то же время стратегической задачей Администрации области является стремление направить деятельность органов местного самоуправления на решение общегосударственных задач с учетом региональных возможностей.

После принятия Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» постановлением Главы Администрации в сентябре 1995 г. был создан Совет по местному самоуправлению для формирования правовых и организационных основ полноценной деятельности органов местного самоуправления на территории области, а в ноябре - Ассоциация органов местного самоуправления Астраханской области. Для усиления работы по государственной поддержке местного самоуправления постановлением Главы Администрации области в структуре Администрации в 1996 г. было создано управление по вопросам местного самоуправления, которое взяло на себя основные функции по государственной поддержке местного самоуправления.

Пути дальнейшего реформирования местного самоуправления были определены Программой государственной поддержки местного самоуправления в Астраханской области на 1997 г., разработанной Администрацией и утвержденной постановлением областного Представительного Собрания в апреле 1997 г.

При активной поддержке Администрации области в 1997 г. была организована Ассоциация муниципальных образований Астраханской области, в которую вошли 97 муниципальных образований области.

Рассматривая принципы взаимосвязей государственных ветвей власти с органами местного самоуправления, следует отметить, что их контакты не всегда проходили гладко, без противоречий. Достаточно часто местное самоуправление пыталось брать на себя решение государственных задач, забывая о своих непосредственных хозяйственных обязанностях. Поэтому в «Программе государственной поддержки местного самоуправления в Астраханской области на 1998 г.», утвержденной Постановлением Главы Администрации, заложены новые формы взаимоотношений ветвей государственной власти и органов местного самоуправления. Следует отметить, что деятельность руководства Ассоциации муниципальных образований, проблема связей региональной госвласти с местным самоуправлением постепенно стала приобретать конфликтный характер. Эти и другие причины привели к упразднению управления по вопросам местного самоуправления и передаче его функций созданному в октябре 1998 г. управлению региональной и национальной политики.

Посткризисная ситуация потребовала новых взаимоотношений государственной власти и органов местного самоуправления, способных повысить управляемость социально-экономическим комплексом региона. Дееспособная система местного самоуправления в области еще не сложилась полностью, хотя формально - правовые предпосылки для нее уже созданы федеральным и областным законодательством, фактом юридической регистрации уставов муниципальных образований.

Характеризуя свое отношение к системе местного самоуправления, Глава Администрации А.П. Гужвин заметил: «При всех спорных вопросах, я думаю, что главное в своей политике было определено совершенно правильно: муниципальная власть - это власть отдельная и совершенно особая. Неслучайно астраханские представители сразу и громко заявили о себе в «Союзе городов России».

У местного самоуправления по его внутренней сути очень высокий потенциал, так как оно высвобождает творческую энергию людей, позволяет им самим решать свои текущие проблемы так, как хотят они сами, а не кто-то, облеченный властью. Важно только правильно распределить функции».

Значение реального положения дел, проблем и вопросов, ежедневно встающих перед жителями муниципальных образований, понимание социально - экономических тенденций, разработка и внедрение эффективных способов улучшения наличной ситуации в интересах населения - именно в этом Администрация области видит важнейшее условие и основу государственной поддержки местного самоуправления.

В заключение заметим, что практическая многоаспектная деятельность государственных ветвей власти и органов местного самоуправления выходит за рамки настоящей монографии и вполне заслуживает специального исследования.

История Астраханского края: Монография. - Астрахань: Изд-во Астраханского гос. пед. ун-та, 2000. 1122 с.




Источник : http://astrakhan.ru/history/
Данный материал опубликован с разрешения администрации "Астраханского Регионального Портала". Комментарии:
Пока комментариев нет